Plano Diretor
O que é?
O Plano Diretor é a lei municipal que organiza o crescimento e o funcionamento da cidade, para garantir a todos os cidadãos do município um lugar adequado para morar, trabalhar e viver com dignidade.
Podemos definir a política de desenvolvimento municipal como a melhoria das condições materiais e objetivas de vida na cidade e no campo, com diminuição da desigualdade social e garantia de sustentabilidade ambiental e econômica. Ao lado da dimensão quantitativa da infraestrutura, dos serviços e dos equipamentos públicos, o desenvolvimento municipal envolve também uma ampliação da expressão social, cultural e política do indivíduo e da coletividade, em contraponto aos preconceitos, a segregação, a discriminação, ao clientelismo e a cooptação.
Nesse contexto, o Plano Diretor, deixa de ser um mero documento administrativo com pretensão de solução de todos os problemas locais, assumindo a função de, como instrumento, interferir no processo de desenvolvimento local, a partir da compreensão integradora dos fatores políticos, econômicos, financeiros, culturais, ambientais, institucionais, sociais e territoriais que condicionam a situação encontrada no Município.
Desta forma, o Plano Diretor deixa de ser o Plano de alguns, para ser de todos, construído a partir da participação de todos os setores da sociedade, fazendo com que sua implementação ocorra de forma coletiva, permitindo a mudança dos rumos anteriormente traçados.
Atualmente, com o advento da COP30, Belém vive um momento que exige uma política orientadora e coordenadora de esforços, planos, ações e investimentos dos vários níveis de governo e, também, do legislativos, do judiciário, do setor privado e dos demais atores sociais.
Grandes Eixos
O escopo proposto para o Plano Diretor Participativo contemplará um conjunto de políticas públicas que serão agrupadas pelos seguintes eixos temáticos:
Economia, Desenvolvimento Sustentável e Inclusão Social
A economia urbana do município de Belém pode ser percebida como um acúmulo de transformações na estrutura produtiva localizada na sua área urbana, desde o final do século XIX até os dias de hoje. De uma estrutura eminentemente de base fluvial e vinculada ao processamento de artigos da biodiversidade regional, na primeira metade do século XX a população de Belém assiste a um breve surto de desenvolvimento industrial, de base local, que recrudesce com a integração da Amazônia ao mercado nacional a partir dos anos de 1960. Nesse contexto, os incentivos fiscais para a formação de um parque industrial diversificado na cidade de Belém tinham como norte os objetivos de desenvolvimento local integrado listados nos primeiros Planos de Desenvolvimento Econômico pensados para Belém entre os anos de 1970 e 1980. Com o advento da Nova República e a desestruturação de políticas regionais que favoreciam arranjos produtivos locais pautados no desenvolvimento industrial, a economia de Belém vem assistindo a um longo processo de desindustrialização, em todos os níveis de densidade tecnológica, a um crescimento no número de postos de trabalho associados à administração pública e um avanço na precarização das relações de trabalho e da informalidade, essa última em níveis superiores a 50% da População Economicamente Ativa.
Em face do contexto atual, de ocorrência de um megaevento de alcance internacional (COP-30) e de camadas significativas de investimento público e privado no ambiente construído de Belém, é fundamental apontar caminhos para a formulação de uma nova agenda econômica para o município que promova inclusão social e desenvolvimento sustentável. Diversos caminhos podem ser traçados a partir desse contexto, um dos mais promissores envolve o reconhecimento de agentes da economia urbana responsáveis pelo processamento de artigos da Bioeconomia Bioecológica da Amazônia, como figuras-chave na mediação urbana entre sociedade e natureza. Um segundo caminho envolve, de forma semelhante, o reconhecimento de agentes da economia criativa de Belém com vistas a fomentar arranjos produtivos intersetoriais capazes de servir como estímulo à recuperação de áreas urbanas degradadas. Assim, tomando como premissa a necessidade de adensamento dos elos urbanos das cadeias de produtos da floresta – como açaí, mandioca, cacau, óleos vegetais e perfumes, etc – e os elos urbanos da economia criativa, o processo de planejamento participativo pode contribuir na compreensão do alcance e do efeito multiplicador dos investimentos realizados nessas cadeias sobre o desenvolvimento sustentável do município de Belém.
Regularização Fundiária e equidade socioterritorial
A equidade socioterritorial refere-se a oportunidades que todos os cidadãos, independente das condições em que vivem na cidade, terem condições de alcançar uma moradia digna, reconhecendo-se que a distribuição de infra-estrutura, equipamentos públicos e acessibilidade seja assegurada pelas políticas públicas, destacando-se a segurança fundiária, ou seja da permanência na residência, sem riscos de desalojamento. Neste processo, a regularização fundiária é um item de fundamental importância para o debate do Plano Diretor, uma vez que o reconhecimento de direitos, seja pela aquisição, seja pela posse, conforme previsto na legislação brasileira, é um direito assegurado pela Constituição Social conforme o princípio da Justiça Social, assegurado para todos os grupos sócio-econômicos localizados na cidade.
Os processos de regularização fundiária são compostos por aspectos urbanísticos, documentais e registrais. Apesar da ênfase ser na titulação da terra, há de se observar que para sua validade, os processos demandam regularização urbanística, seja por meio de obras e melhorias físicas, seja por uma clareza de direitos fundiários numa perspectiva histórica. Neste sentido, a distribuição de condições para que sejam regularizados os imóveis depende em grande medida do que é previsto no Plano Diretor. As diferentes localizações de imóveis na cidade de Belém terão tratamento para regularização fundiária em função da origem da propriedade da terra, sejam públicas ou privadas. No caso das terras públicas, os programas de regularização fundiária constituirão metas para políticas públicas de implementação de infra-estrutura e habitações de interesse social. Já as terras privadas, há de se observar em que medida, cumprem a função social prevista na Constituição Federal, ou seja, estejam condizentes com o que o Plano Diretor prevê em termos de padrões de ocupação.
No ano de 2007, segundo o Plano Estadual de Habitação de Interesse Social do Estado do Pará (PEHIS-COHAB-PA), elaborado pela Companhia de Habitação do Estado do Pará (COHAB-PA), havia em Belém pelo menos 24.342 domicílios, residenciais, em situação de irregularidade da posse da terra. Destes, 24.144 domicílios eram urbanos e 198, situados em zona rural. Por outro lado, levantamento feito em 2019 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) aponta que Belém teria 255.577 domicílios situados em áreas favelizadas e precárias chamadas à época de aglomerados subnormais, o que equivaleria a 55,5% de toda a população do município e seus domicílios. Embora nem todos estes aglomerados subnormais estejam em irregularidade fundiária, eles representam um dado que sugere a dimensão do problema em Belém. No município a regularização fundiária é regida pela Lei Municipal 9733, de 11 de janeiro de 2022. Estimativamente, considerando os custos atualizados de regularização fundiária da Região Metropolitana de Belém, este procedimento total demanda investimento de cerca de R$177,2 milhões. Mais importante do que regularizar a propriedade seria garantir que o patrimônio público será usado da melhor maneira para o todo da população.
Preservação do Patrimônio Histórico e Cultural
Belém tem um Centro Histórico (CHB, Centro Histórico de Belém) protegido por Lei Municipal (7709, de 18 de maio de 1994), com área de 415 hectares e 7.706 imóveis, entre lotes, residências, comércio, serviços, indústria, edificações religiosas e institucionais. Do total de imóveis do CHB, cerca de 64% são de uso residencial, 16% de uso comercial, 2% são terrenos baldios, 2% são indústrias e pequenas manufaturas e 3% são residências combinadas com comércio e serviço, dentre outros. É uma área predominantemente residencial, portanto, com algum nível de ociosidade, de falta de uso em alguns lotes e imóveis. 96%, a quase totalidade, está construída, ou seja, não são terrenos vazios, baldios. Os terrenos baldios correspondem a cerca de 2% do total. Os demais estão em obras ou são praças e largos.
Segundo dados do Censo Demográfico 2022 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Centro Histórico de Belém (CHB) tem população de 30.010 habitantes, ocupando 13.734 domicílios totais, incluindo comércio e serviços, o que resultaria em uma média de 2,15 moradores por domicílio, abaixo da média geral do Município de Belém. Considerando apenas domicílios ocupados residenciais, temos 10.846 domicílios no CHB, o que resulta em média de 2,77 moradores por domicílio, também abaixo da média de Belém em 2022, que é de 3,08.
A área dispõe de boa infraestrutura urbana de acordo com os padrões da cidade. Por outro lado há questões por resolver e melhorar, como a segurança pública, a acessibilidade para pessoas com deficiência, o financiamento da preservação de edificações de valor histórico-cultural, o mobiliário urbano e iluminação pública e aspectos das redes de saneamento, como o tratamento de esgoto sanitário e a drenagem urbana. A atividade comercial presente no bairro da Campina é geradora de resíduos sólidos e representa um fator de descaracterização histórica de edificações. A área do CHB tem potencial para implantação de equipamentos públicos (saúde, educação, assistência social), bem como de habitação de interesse social e de mercado popular. Usos industriais e de apoio precisam ser planejados no local. Com a proteção histórico-cultural de órgão federal, o IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional), a obrigação do Poder Público em executar política cultural adequada é ainda maior. No Município de Belém o órgão diretamente envolvido na preservação do CHB é a Fundação Cultural do Município de Belém (FUMBEL).
Transporte e Mobilidade Urbana
O Município de Belém tem um território com 2.514 quilômetros de vias, com 443.206 domicílios, de natureza residencial, e 493.479 de natureza geral (incluindo os residenciais, de moradia, além dos comerciais, de serviços, industriais, religiosos, institucionais, vazios, etc., segundo a Base de Faces de Logradouros 2021 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, IBGE) Atualmente o município possui população de 1.303.403 habitantes.
A população de bairros centrais como a Campina, a Cidade Velha, Reduto, Nazaré e Marco tem um tempo médio de deslocamento entre suas casas até o trabalho de 21 minutos por viagem de ida ou de volta, segundo dados do Censo Demográfico 2010. A população da periferia em bairros como o Tapanã, o Coqueiro ou o Benguí, por sua vez, leva entre 41 a 45 minutos em média para ir de casa ao trabalho, segundo os mesmos dados. Enquanto no centro, em 2010, gastava-se 40 minutos para ir e voltar do trabalho diariamente, na periferia estes deslocamentos consomem em média 1h 20 min. Não se trata apenas de perda ou ganho de tempo, mas de desgaste físico e mental, de insegurança e de perda de produtividade no trabalho, adoecendo a população e degradando suas condições de vida.
O sistema de transportes de Belém e da Região Metropolitana funciona há cinquenta anos com concentração de linhas de ônibus saindo de bairros e da periferia e indo, quase que obrigatoriamente, para o Ver-O-Peso e o centro antigo da cidade em geral. Isso ocorre porque a maior parte das empresas avalia ser mais lucrativo sempre passar pelo centro da cidade em seus trajetos. Mas isso provoca congestionamentos, muitos assentos vazios nas viagens de retorno e um aumento do número de acidentes de trânsito, com custo mais alto das passagens de ônibus. As linhas não cobrem adequadamente os bairros e conjuntos habitacionais da cidade na periferia, porém existem em grande número e frequência nos bairros centrais. A frota de ônibus possui ainda muitos veículos antigos, em más condições. Em função destes problemas é que se pretende implantar o sistema BRT (bus rapid transit), que já está sendo construído, para reorganizar as linhas de ônibus, aumentar a sua velocidade e distribuir melhor os ônibus na cidade. O sistema de ônibus precisa funcionar integrado com Ananindeua e Marituba, e precisa ter acessibilidade para pessoas com deficiência. A decisão da população é fundamental para discutir o atendimento adequado de áreas ainda mal assistidas pelo transporte público, criando inclusive alternativas ao próprio ônibus. Outro aspecto importante é discutir como será financiado o sistema de transportes, para que estes recursos não fiquem apenas concentrados nas mãos das empresas de ônibus e corram o risco de não serem reinvestidos em benefício da população.
Habitação social
Belém tem uma das condições de habitação mais críticas dentre as capitais do país. Segundo dados do IBGE para 2019, aproximadamente 56% dos domicílios do município estavam em locais de moradia precária, sem condições adequadas de infraestrutura (abastecimento de água, esgotamento sanitário, sistema viário, drenagem urbana), com edificações degradadas, população de baixa renda e poucos anos de escolaridade e incidência de irregularidade jurídica da moradia. Estas áreas de moradia precária (favelas, ocupações, cortiços) eram chamadas de aglomerados subnormais.
Dos 422.975 domicílios de Belém segundo o Censo Demográfico 2022 do IBGE, 74% são casas independentes, 9% são casas em condomínios ou vilas de casas e 16% são moradias (ou domicílios) em apartamentos, dentre outras formas. O município ainda teria cerca de 1,5 mil (0,35% do total) casas de cômodo ou cortiços em seu território, que são locais de moradia precária.
Em Belém, o déficit habitacional (conceito da Fundação João Pinheiro, do Governo do Estado de Minas Gerais, que designa situações em que nova moradia deve ser produzida pela sua incapacidade e falta de condições atuais) é há décadas quase totalmente urbano, na faixa de 99% do total. Segundo o Plano Estadual de Habitação do Pará (PEHIS-PA), da COHAB-PA (Companhia de Habitação do Estado do Pará), em dados de 2007 o déficit habitacional da capital era de 67.421 domicílios, o que representava entre 17% (cerca de 1/6) a 19% (ou cerca de 1/5) do total na época. Em 2007, segundo o IBGE, Belém tinha 1.407.847 habitantes e aproximadamente 355.516 domicílios segundo a Estimativa e Contagem Populacional do IBGE naquele ano. Na época, 76% do déficit habitacional da capital era devido ao chamado fenômeno da coabitação familiar (quando mais de um núcleo familiar reside no mesmo domicílio, mas desejaria ter sua própria casa ou apartamento), característica própria da baixa renda. Cerca de 17% do déficit de moradia em Belém na época seria devido ao chamado domicílio-cômodo e similares, quando há mais de três pessoas dormindo no mesmo ambiente, ou o cômodo é a própria casa da família (quando ela reside, por exemplo, em um quarto alugado dividido em uma casa com outras famílias). Na época Belém tinha 5% de domicílios rústicos, isto é, casas ou apartamentos decaídos, em más condições físicas, sem habitabilidade. O baixo percentual de domicílios rústicos se explica pelo fato de que a maioria da população da capital é urbana.
Dados relativamente mais recentes do déficit habitacional, mas para a Região Metropolitana de Belém (RMB) como um todo, ou a Grande Belém, em 2019, apontam que a média do déficit habitacional teria ficado na faixa de 11,1%, ainda em dados da FJP-MG, mesma fonte dos dados municipais de 2007 do plano da COHAB-PA. Proporcionalmente, contudo, o quadro se mantém, pois os níveis de coabitação familiar e de adensamento excessivo continuam representativos. As capitais brasileiras em geral apresentam altas taxas de comprometimento (mais de 30% do orçamento familiar) da renda com aluguel, mas em Belém este fator, se não é exatamente baixo, é menos representativo do problema habitacional local.
Em síntese, o problema de moradia do município de Belém é muito mais um problema de adequação habitacional, isto é, resolve-se mais o problema construindo infraestrutura, urbanizando áreas já ocupadas, melhorando as condições de habitação das casas e apartamentos já existentes do que construindo novas habitações. É necessário, ressalte-se, construir novas moradias em Belém, como mostram os dados oficiais. Mas a maior parte de nosso problema de moradia está em manter a população em locais em que já mora, porém garantindo-lhes transporte, saneamento, reformas nos domicílios para que tenham banheiro, quarto e cozinha adequados, titulação da terra, acesso a crédito e segurança na posse de sua moradia. Na realidade de Belém, portanto, fazer a chamada urbanização de assentamentos precários e a adequação habitacional seria mais efetivo do que priorizar a construção de novas unidades habitacionais.
Função Social da Propriedade Urbana
O Município de Belém foi um dos primeiros municípios no país, no Plano Diretor de 1993 (PDU/93), a incluir instrumentos urbanísticos de estímulo à Função Social da Propriedade por meio do controle das práticas de retenção especulativa da terra urbana. Ainda assim, nas mais de três décadas de vigência dos instrumentos dispostos no PDU/93 e reafirmados no Plano Diretor do Município de Belém de 2008 (PDMB/2008), a sua aplicação foi irrelevante ou inexistente. Instrumentos como o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsória do Solo Urbano (PEUC) ou o IPTU Progressivo no Tempo, regulamentados no Estatuto da Cidade apenas em 2010, juntamente com outros instrumentos que, da mesma forma, se voltavam a validar a função social da propriedade a nível do município, se constituíram como letra morta nas diretrizes de uso e ocupação do solo de Belém.
A ausência desse nível de controle sobre o uso e ocupação do solo urbano de Belém, contribui para um cenário de inflacionamento do preço da terra urbana, sobretudo nos últimos anos de 2010, quando Belém atingiu a marca de umas das capitais com um dos maiores custos com habitação. O preço médio da terra urbana dobrou entre os anos de 2007 e 2019, atingindo um patamar médio superior a R$ 4.000,00 o metro quadrado, entre as regiões de maior aproveitamento do terreno. Em outras palavras, nas regiões onde o Plano Diretor de 2008 permitiu que se verticalizasse, o valor do metro quadrado aumentou mais rapidamente que em outras regiões da cidade. Essa dinâmica impactou também o preço dos alugueis de imóveis notadamente mais direcionados para as populações mais pobres. Esse é o típico caso do preço praticado no aluguel de kitnets, que em alguns bairros centrais de Belém atingem valores médios superiores a um salário mínimo e em bairros periféricos um valor médio próximo de R$ 500,00 por mês, para uma unidade de pouco mais de 30 metros quadrados.
Essa realidade impacta diretamente no uso da cidade como espaço de convívio do cotidiano, pois retira do orçamento familiar uma parcela significativa dos rendimentos, comprometidos tanto com os altos preços de aluguéis quanto com o elevado valor do metro quadrado no momento de aquisição de um imóvel, o que implica em um tempo maior de amortização do financiamento habitacional. Nesse sentido, é fundamental que o processo participativo que substancia o Plano Diretor do Município de Belém sirva para indicar caminhos para lidar essa questão, indicando formas de regulação urbana que conciliem os instrumentos disponíveis para promover a função social da propriedade urbana servindo vida cotidiana dos moradores dos bairros e distritos de Belém.
Meio Ambiente, Saneamento e Mudanças Climáticas
Belém é uma cidade situada na grande região do delta estuário do Rio Amazonas. A cidade tem terras baixas e é entrecortada por muitos corpos d’água, chamados de igarapés quando ainda não estão retificados, aterrados ou tubulados. Além disso, a cidade tem clima quente e úmido, e se beneficia das grandes massas vegetais para refrigerar os ventos, e também do sombreamento obtido com a presença de vegetação nas áreas públicas. Outro benefício da presença de vegetação é a manutenção do solo permeável, para que as chuvas possam ser retidas no mesmo lugar onde caem e para evitar a erosão do solo. Neste sentido, os quintais e as áreas permeáveis localizados em áreas altas são de grande contribuição para evitar alagamentos nos bairros mais baixos, sujeitos à alagamentos nos dias em que fortes chuvas coincidem com a maré alta.
Conforme a cidade cresceu, ruas e quintais foram impermeabilizados, a cidade passou a depender mais das redes de drenagem e das estruturas de macrodrenagem para direcionar as águas rapidamente, todavia, o destino das águas (os bairros populares) passaram a sofrer com uma lâmina d’água maior causando prejuízos e problemas de saúde pública, e mesmo áreas localizadas em bairros mais valorizados passaram a alagar, obstruindo o trânsito e afetando toda a cidade. Muitas das soluções e práticas adotadas durante o crescimento de Belém foram importadas de regiões com climas, solos e regime de águas diferentes.
Os cuidados da população local de deixar o espaço para a água fluir foram progressivamente esquecidos, e isso já foi motivo para muitos problemas. Porém, desde os anos 1980 tem aumentado a consciência sobre os impactos do modo de vida e da urbanização mais difundidos no mundo sobre o planeta. Sabe-se que não há recursos para que os padrões de consumo de países da Europa e da América do Norte serem adotados em todos os países, que é preciso mudar muitas práticas para não comprometer o que realmente é fundamental para a vida no planeta: a disponibilidade de água, de ar e de alimentos. Os atuais padrões de consumo demandam mais recursos do que o planeta consegue repor a cada ano e isso desencadeou um processo conhecido como mudanças climáticas. As mudanças climáticas tornam-se mais evidentes a cada ano e já são chamadas de emergência climática global; chuvas mais intensas e concentradas já provocam inundações, ondas de calor e uma série de outros transtornos em muitas cidades brasileiras. E Belém não foge à regra. As transformações em curso também farão com que o nível das águas dos mares e rios suba gradativamente nas próximas décadas, o que tornará algumas áreas de Belém permanentemente alagadas. Antes que isso aconteça é necessário planejar a adaptação da cidade, controlando melhor a maneira como o solo é ocupado, garantindo a descontaminação de rios e aumentando a quantidade de vegetação, por exemplo. A pactuação das regras para uso e ocupação do solo, expansão da mancha urbana, supressão de vegetação, etc. assume grande importância neste processo de revisão do plano diretor. Nunca o impacto da ação pontual importou tanto para o todo da cidade como atualmente, nem foi tão oportuno resgatar práticas que sempre funcionaram na região, como manter as cidades circundadas por vegetação.
Ordenamento territorial e usos do solo
Não é exagero afirmar que o ordenamento territorial é a principal função de um plano diretor, na medida em que traz o planejamento para a distribuição dos usos da terra, regulamento para edificações, para a distribuição de equipamentos públicos como escolas, hospitais, creches e feiras, assim como para os espaços públicos como praças, praias, parques e das infra-estruturas que formam as cidades. Os usos do solo são a destinação de cada um dos terrenos que a cidade tem, sejam públicos ou privados. O ordenamento territorial é o termo usado para especificar no espaço da cidade as compatibilidades, as complementações entre usos do solo, assim como as incompatibilidades, impactos negativos e até perigosos. Considerando que a maior quantidade de imóveis na cidade tem uso residencial, há uma preocupação muito grande com as condições em que os aproximadamente 420.000 domicílios de Belém, segundo o último censo de 2022, oferecem condições de localização, salubridade e aproveitamento econômico nos locais onde as pessoas moram.
O plano diretor apresenta uma série de instrumentos para regular a ocupação da cidade. Apesar de serem mapas com a regras específicas sobre o tamanho, a altura e os usos das edificações que apresentam aspectos técnicos, há de se considerar o modo de vida da população e suas práticas sociais. Os instrumentos mais comuns são aqueles incluídos nos zoneamentos de usos do solo. Uma zona de uso do solo é uma subdivisão do espaço da cidade para mostrar quais são as exigências para que as construções sejam feitas. Além de questões ambientais, econômicas, o ordenamento territorial indicado conforme as zonas, trazem consigo oportunidades para ganhos imobiliários que se não forem regulados levam a uma concentração de ganhos nas mãos daqueles que já possuem terrenos. Deixando de fora grupos sociais que não conseguem alcançar com seus orçamentos familiares condições de adquirir um imóvel para morar.
Assim o ordenamento territorial é um poderoso mecanismo para promover uma cidade mais justa, fisicamente ordenada e economicamente sustentável. Que traga condições de mobilidade urbana digna e com segurança, complementariedade de usos que possam se complementarem. A revisão das regras que o plano diretor traz para o ordenamento territorial demanda uma participação efetiva para avaliar como está a concentração, dispersão e intensidade com que os usos do solo estão distribuídos na cidade. Ao apresentar os mapas que foram desenhados em 2008 para Belém, é necessário observar o que foi alcançado com os prédios que foram construídos, houve dificuldade para uma distribuição mais justa dos benefícios trazidos pelas infraestruturas em consonância com a densidade de prédios nos bairros? Quais as perspectivas de futuro para a ocupação que já iniciou anteriormente? Qual o comprometimento das águas, das matas e a intensidade com que os prédios provocam a impermeabilidade do solo? As respostas para estas perguntas deverão ser respondidas nas discussões sobre o ordenamento territorial e a distribuição de usos do solo.
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