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Isso é Belém

História

Fundada no dia 12 de janeiro de 1616, a cidade foi a primeira capital da região norte do Brasil. Banhada pelo rio Guamá e pela Baia de Guajará, seus acessos principais são a Rodovia BR 316, por via rodoviária e o estuário do Rio Pará, por via hidroviária, que liga Belém aos municípios da região noroeste do estado e à ilha do Marajó.

A história da cidade de Belém confunde-se com a própria história do Pará através de quatro séculos de formação e desenvolvimento.
Coube a Francisco Caldeira Castelo Branco, antigo Capitão-Mor do Rio Grande do Norte, um dos heróis da expulsão dos franceses do Maranhão, a honra de comandar uma expedição de 200 homens com o objetivo de afastar do litoral norte os corsários estrangeiros e iniciar a colonização do ‘Império das Amazonas’.

O Capitão lançou os alicerces da cidade no lugar hoje chamado de Forte do Castelo. Ali edificou um forte de paliçada, em quadrilátero feito de taipa de pilão e guarnecido de cestões. Essa fortificação teve inicialmente o nome de Presépio, hoje o histórico Forte do Castelo. Em seu interior, foi construída uma capela, consagrada a Nossa Senhora das Graças. Ao redor do forte começou a formar-se o povoado, que recebeu então a denominação de Feliz Lusitânia, sob a invocação de Nossa Senhora de Belém.

Nesse período ocorreram guerras, em decorrência do processo de colonização, que resultaram na escravização dos povos nativos locais, como as tribos indígenas Tupinambás e Pacajás, e também da invasão dos holandeses, ingleses e franceses que, assim como os Portugueses, pretendiam dominar o território.

Vencidas as lutas com os nativos e invasores, a cidade perdera a denominação de Feliz Lusitânia, passando a ser Nossa Senhora de Belém do Grão Pará.

Em 1650, as primeiras ruas foram abertas, todas paralelas ao rio. Os caminhos transversais levavam ao interior. Era maior o desenvolvimento para o lado Norte, onde os colonos levantaram as suas casas de taipa, dando começo à construção do bairro chamado de Cidade Velha. Na parte sul, os primeiros habitantes foram os religiosos capuchos de Santo Antonio.

Em 1676, chegaram, da ilha dos Açores, 50 famílias de agricultores, no total de 234 pessoas. Nessa época, destaca-se a construção da Fortaleza da Barra e do Forte de São Pedro Nolasco.

No século dezoito, a cidade começou a avançar para a mata, ganhando distância do litoral. Belém constituía-se não apenas como ponto de defesa, mas também centro de penetração ao interior e de conquista do Amazonas.

A área urbana se manteria estabilizada até a segunda metade do século XVIII, quando o crescimento da cidade se intensifica com a chegada de engenheiros militares alemães, para desenvolver os primeiros projetos urbanísticos, além do arquiteto italiano Antônio José Landi, a quem é atribuído à introdução do estilo neoclássico, na região. Landi modifica a fisionomia da cidade, ali deixando uma notável obra arquitetônica civil e religiosa. Poucos elementos, entretanto, restaram da arquitetura do século XVIII.

Belém passou, então, a viver um de seus períodos de prosperidade, gerado pela Companhia de Comércio (empresa responsável pela inserção da mão de obra dos escravos negros na Amazônia), que começava a integrar a Região Amazônica à economia do mercado internacional e alcança um ritmo mais acelerado de crescimento com a extração e importação da borracha.

A abertura dos rios Amazonas, Tocantins, Tapajós, Madeira e Negro para a navegação dos navios mercantes de todas as nações, no século XIX, após o período colonial, contribuiu para o desenvolvimento da capital paraense.

No início do século XX, ocorreu grande avanço na cidade de Belém, porém a crise do ciclo da borracha e a I Guerra Mundial influenciaram a queda desse processo de desenvolvimento.

FONTE:
Belém (PA). Prefeitura. 2012. Disponível em: http://www.belem.pa.gov.br. Acesso em: jan. 2024.
Enciclopédia dos Municípios Brasileiros. Rio de Janeiro : IBGE, 1957, v. 14, p. 293-297.

Município de Belém

Santa Maria de Belém do Grão Pará, ou simplesmente Belém do Pará, está localizada ao nordeste do estado a 120 km do mar e 160 km da linha do equador. Possui aproximadamente 1.059,406 km² (IBGE) de área territorial, com uma densidade populacional de 1.230,25 habitantes por quilômetro quadrado, é a capital o Estado do Pará.

A Região Metropolitana de Belém (RMB), no Pará, desde 2023 totaliza oito municípios: a capital, Belém; Ananindeua; Marituba; Benevides; Santa Bárbara do Pará; Santa Izabel do Pará; Castanhal e Barcarena. Os primeiros dois municípios constituíam a RMB original definida em Lei em 1973.

A definição da RMB em 1995 abrangia os cinco primeiros municípios até os anos 2010, com a ampliação para sete municípios em 2023 (Censo 2023). Por fim, o município de Barcarena foi incorporado à RMB. A dinâmica populacional da RMB, contudo, incorpora elementos oriundos de desmembramentos e remembramentos territoriais de municípios seculares, de frentes migratórias, processos de colonização dirigida e impacto de implantação de equipamentos públicos e infraestrutura urbana (Observatório das Metrópoles, 2023).

O Município de Belém está dividido em 8 Distritos Administrativos e 72 bairros, com um território de 50.582,30 ha, sendo a porção continental correspondente a 17.378,63 ha ou 34,36% da área total, e a porção insular composta por 39 ilhas, que correspondem a 33.203,67 ha ou 65,64%. O contingente populacional na área urbana representa uma taxa de urbanização muito superior à observada para o conjunto da Amazônia e para o Estado do Pará.

A concentração de grande parte da população ocorre onde a altitude da porção continental acha-se em áreas de cotas inferiores ou iguais a 4 metros, espaços tradicionalmente conhecidos por “baixadas”. Por apresentarem cotas inferiores a 4 metros, estas áreas sofrem influência das 14 bacias hidrográficas existentes no município, o que lhes impõem a condição de ocuparem terrenos alagados permanentemente, ou sujeitos a inundações periódicas.

A economia belenense baseia-se primordialmente nas atividades do comércio e serviços, embora seja também desenvolvida a atividade industrial com grande número de indústrias alimentícias, navais, metalúrgicas, pesqueiras, químicas e madeireiras. A Grande Belém (RMB) localiza-se na região mais dinâmica do estado e integra o segundo maior parque industrial da Amazônia.

A cidade conta com os portos brasileiros mais próximos da Europa e dos Estados Unidos (Belém, Miramar e Outeiro). Com a revitalização dos distritos industriais de Icoaraci e Ananindeua, a implantação da Hidrovia do Tocantins e com a chegada da Ferrovia Norte-Sul, a cidade aguarda um novo ciclo de desenvolvimento.

Podemos ter como exemplo o Círio de Nazaré, uma das maiores procissões cristãs do planeta, a qual movimenta a economia da Cidade. Nesse período há aquecimento na produção industrial, no comércio, no setor de serviços e no turismo. A cidade começa a explorar o mercado da moda, tais como, os eventos Belém Fashion Days (está entre os cinco maiores eventos de moda do País) e o Amazônia Fashion Week (maior evento de moda da Amazônia).

A sócio-economia de Belém está pontuada por uma estrutura produtiva na qual as atividades do comércio e serviços se apresentam como alternativas de emprego e renda para a população, sendo que a capital concentra grande parte de todas as atividades produtivas do Estado. Importante lembrar que essa estrutura é fruto do processo histórico de inserção da região na evolução da economia nacional e mundial.

Utilizando informações da RAIS – Relação Anual de Informações Sociais – Ministério do Trabalho, para o período 1998–2002, e fazendo uma análise muito sucinta do número de empreendimentos legalmente instalados em Belém, observa–se que o número de empresas existentes na capital cresceu 14,39%, enquanto que na Região Metropolitana de Belém e no Estado, essa evolução foi de 19,30% e 37,23% respectivamente. Extraindo o comportamento do segmento administração pública, as atividades econômicas que apresentaram melhor desempenho foram o comércio com 19,69%, a construção civil com 13,86% e os serviços de apoio industrial que registraram um desempenho positivo de 13,86%.

Outro aspecto a ser analisado é o nível de emprego de Belém em relação a RMB e ao Estado: a RAIS do período analisado aponta que Belém detém cerca de 51% de todo o emprego gerado no Pará, mesmo o crescimento sendo oriundo dos setores de serviço e comércio na RMB. Refletindo o processo de desindustrialização do Município de Belém, o segmento relativo à indústria de transformação se revela o mais ineficiente na geração de emprego e renda, na medida em que neste setor – de 1991 a 2000 – foi eliminado o total de 6.516 oportunidades de trabalho. O total de postos de trabalhos destruídos na década pelo setor da indústria de transformação foi de 41,0% em relação à eliminação das oportunidades de emprego em Belém.

Com aproximadamente 1.303.403 habitantes (Censo 2022), possui um povo hospitaleiro, cuja mistura de raças resultou no caboclo, mameluco e cafuso.

Belém é o único dos municípios da RMB que teve decréscimo aparente de população, o que indica a continuidade da retração histórica da migração para a capital. Dentre os motivos, apontamos o alto custo da moradia, a falta de política habitacional, além das citadas reduções da taxa de fecundidade e média de moradores por domicílio.

Deve ser notado que Belém, como capital de mais de 1 milhão de habitantes, segue tendência nacional apontada por Baeninger (2010), inclusive com tendência preliminar rastreável ainda no Censo 2010, quando o crescimento do número de domicílios ultrapassou o crescimento da população, com redução da média de moradores por domicílio e mesmo redução absoluta do número de moradores em bairros populosos como o Guamá, que perdeu 7% da população entre 2000 e 2010 (Observatório das Metrópoles/2023).

Outro dado importante é o mapeamento de populações tradicionais indígenas e quilombolas do Censo. A RMB tem, em 2022, 3.389 moradores indígenas, sendo 57% em Belém e 15% em Ananindeua. Por sua vez, dos 10.600 quilombolas da RMB, 51% estão em Barcarena (município original do Baixo Tocantins, área de distritos e ilhas com tradição de nucleações territoriais de remanescentes de quilombos) e 21% em Santa Izabel do Pará. Esta população representa cerca de 0,7% da população metropolitana (Observatório das Metrópoles/2023).

O Brasão do Município de Belém do Pará, desenhado em 1626 pelos capitães Bento Maciel Parente, Pedro Teixeira, Ayres Chichirro e Baião de Abreu. O brasão apresenta seu significado histórico segundo Montarroyos e outros [1996], conforme se lê em seu formato e quadros constitutivos, a seguir apresentados.

O primeiro quadro traduz um quartel, designado por uma sólida torre ameiada representando a recém fundada cidade. Alude ao forte original construído, onde um colar de gemas preciosas arqueadas em seu redor sustenta as cinco quinas em seu topo que representa Portugal, o país colonizador.

No segundo quadro, vê-se dois braços cujas mãos espalmadas sustentam dois cestos, um contendo flores e outro com frutos, com as inscrições latinas Vereat ou (ver este) Aeternum (Eterna Primavera) e Tutius latente (Escondida é Mais Segura). Faz alusão ao rio Amazonas com suas maravilhas, e também ao rio Tocantins, que esconde inúmeras belezas aos olhos dos exploradores.

O terceiro quadro, um sol fulgurante cortado mostrando que a cidade fica perto do equador, com a inscrição latina, Rectior cum Retrogradus (é mais reta se olharmos o passado), lembra o momento em que Francisco Caldeira Castelo Branco chegou e se estabeleceu fundando a Cidade de Belém; o momento da fundação foi precedida por uma bela aurora.

O quarto quadro por sua vez, apresenta um boi e uma alimária às margens de um rio e a inscrição nequaquam minima est (de modo algum és a menor) tirada da profecia de Miquéias, relacionando Belém do Grão Pará com sua homônima Belém da Judéia. Significa que o nome dado por Castelo Branco seria consagrado eternamente entre todas as conquistas portuguesas assim como Belém da Judéia se eternizou entre os católicos de todo o mundo.

FONTE:
Belém (PA). Prefeitura. 2012. Disponível em: http://www.belem.pa.gov.br. Acesso em: nov. 2012.
Enciclopédia dos Municípios Brasileiros. Rio de Janeiro : IBGE, 1957, v. 14, p. 293-297.

Planejamento Urbano

No município de Belém, propostas para o ordenamento do uso e da intensidade de ocupação do espaço urbano, além do aparato de legislações ambientais, têm sido veiculadas no planejamento do uso do solo desde os planos diretores anteriores à Constituição de 1988.  

Até 2008, quando tem início o processo de elaboração do primeiro Plano Diretor que incorporou as diretrizes instituídas pelo Estatuto da Cidade em 2001, Belém contou com pelo menos três planos distintos, marcadamente caracterizados pela descontinuidade de suas ações e o longo intervalo de tempo entre a fase de elaboração e a produção de resultados do que foi apresentado pelos mesmos (LIMA, 2000). 

A partir da década de 1980, os planos passaram a incorporar o conceito de função social como parte da reforma urbana (Brasil, 1988). A partir daí, empreenderam-se esforços no sentido de regulamentação dos dispositivos constitucionais por meio de Planos Diretores e Legislação urbanística, o estudo desses planos e dos dispositivos legais mostra que mesmo com tais mudanças as propostas de estratégias espaciais mantiveram-se praticamente inalteradas.  

Quanto à aprovação do Estatuto da Cidade, permanece o questionamento central, em meio a iniciativas de regulamentação dos instrumentos do estatuto, do quanto as propostas de controle do uso e ocupação do solo foram capazes de produzir ou reduzir a justiça social, seja criando ou inibindo as diferenças de localização, ou compensando ou não essas diferenças. 

Sinteticamente, estudos anteriores sobre a cidade de Belém dão conta de três propostas básicas elaboradas e implementadas desde os anos 1970, elas estão presentes nos vários planos diretores e leis de uso e ocupação do solo (PDs). A primeira diz respeito à necessidade de descentralização do uso não-residencial saindo do centro da cidade em direção à criação de subcentros na periferia; a segunda, uma consequência, está ligada a expansão da política habitacional por meio da construção de unidades em conjuntos na periferia urbana com a provisão de infraestrutura.  

Por último, a organização do sistema de transporte público por meio de ônibus em um modelo tronco/ramais subsidiário em substituição ao modelo bairro-centro sem integração de rotas ou tarifária. Do ponto de vista da prática da gestão dentro do executivo municipal, os instrumentos fundamentam-se no controle de diferenciação de usos do solo, densidade e parcelamentos públicos (conjuntos habitacionais) e privados (condomínios fechados) e a alocação de infraestrutura viária e de saneamento. 

Considerações sobre a estrutura urbana de Belém 

A cidade de Belém ocupa uma área de 13.000 hectares na interseção dos rios Pará e Guamá, na baía de Guajará. O crescimento da cidade consolidou-se com o crescimento de agregações ao redor do centro histórico e além da Primeira Légua Patrimonial na direção da rodovia nacional. A partir dos anos setenta, o BNH, criado em 1964, começou a atuar efetivamente no suprimento de habitação para os pobres na medida em que a periferização tornou-se mais intensa em Belém e nos municípios ao redor.  

Conjuntos habitacionais horizontais representavam apenas uma parte do esforço em fornecer moradia de baixo custo. O conjunto habitacional existe entre outras tipologias, como edifícios verticais e outras formas de intervenções que visavam melhorar as favelas existentes e impedir a invasão de conjuntos habitacionais parcialmente ocupados.  

A história do ramo imobiliário de que trata a maior parte dos estudos da ocupação de Belém mostra que o padrão de ocupação do centro principal da cidade e das invasões na periferia é explicado por um mercado altamente especulativo em terrenos, que atingiam altos preços.  

A escassez de habitações populares é resultado das mudanças nas políticas do governo central, que não preveniu a compra especulativa de terra, com repercussões nas iniciativas locais e estaduais (Trindade Jr, 1998). 

A habitação de caráter social tem sido oferecida em Belém desde 1965,  as o primeiro conjunto habitacional foi construído pela Companhia de habitação do Estado do Pará – (COHAB/PA) em 1973. Além da empresa estatal, existem outras duas instituições que fornecem unidades habitacionais e infraestrutura, o Instituto de Servidores Públicos do Estado do Pará (IPASEP) e a Caixa Econômica Federal (CEF). 

As ocupações ao longo dos principais eixos da periferia ocupam lotes ao longo das estradas que substituíram os trilhos de trens serviram como uma “espinha dorsal” para a construção de casas ao longo delas. O relacionamento entre a periferia em seu processo de formação e a cidade dependia dessas estradas. 

A estrada Augusto Montenegro foi planejada como uma rodovia para substituir os trilhos que ligavam a Primeira Légua Patrimonial ao Distrito de Pinheiro. A construção da estrada atraiu sua ocupação. As propriedades rurais, que caracterizavam aquela área originalmente, foram substituídas pela construção de casas. As grandes propriedades rurais tinham grandes fachadas de frente para a estrada. 

Quando foram transformadas para novos usos, as casas foram construídas em lotes rurais inteiros na medida em que foram vendidos para construtores públicos e privados, e a terra foi liberada para a construção das casas. Esse foi o início de uma “explosão” de ocupação da periferia. Começou com uma ocupação densa ao redor da junção principal com a Primeira Légua Patrimonial, onde os primeiros conjuntos habitacionais foram construídos, e foi seguido por ocupações ao redor de áreas institucionais. A acessibilidade da periferia ao centro da cidade e adjacências começou a ser comprometida pela falta de contiguidade e pela escassez de vias que ligassem uma área à outra. 

Na década de 1980, as áreas periféricas testemunharam a construção de condomínios luxuosos ao longo das mesmas vias. O padrão resultante é uma espécie de colcha de retalhos, com fragmentos esparsos que mal se conectam à rede viária principal. Os problemas de transporte e os conflitos sociais nesse ambiente aparecem na imprensa diária, e foram fonte de estudos sociológicos (Abelém, 1984).  

A forma construída de cidades como Belém na região amazônica brasileira demonstra os resultados das tendências econômicas ao longo das últimas quatro décadas. A cidade carece de equilíbrio entre seu centro e periferia em termos de provisão de serviços. Dentre outros fatores, essas diferenças entre centro e periferia são atribuídas a falhas na implementação do sistema de controle do desenvolvimento (planos diretores e legislação de zoneamentos), e ao favorecimento institucional e administrativo aos grupos de elite, resultando em falhas nas prioridades do processo de urbanização. 

Nas primeiras décadas do século XXI os problemas do centro congestionado, crescimento fragmentado da periferia e intensificação dos problemas de déficit infraestrutural, a despeito do arruamento da primeira légua patrimonial ter garantido espaço para a intensificação da verticalização e o adensamento horizontal da periferia. 

As consequências negativas do declínio de Belém podem ser vistas na escassez e déficit de moradias. A periferia de Belém foi alvo de diferentes tipos de ocupação desde 1950. Uma tendência inicial foi a distribuição de terras a instituições públicas nas duas rotas principais sobre as quais a cidade deveria crescer. O Exército, a Marinha e institutos de pesquisa ocuparam terras no que foi chamado de “Cinturão Institucional” da cidade. A natureza desse uso da terra (ex.: defesa) criou grandes áreas com restrições ao acesso. 

Nessas áreas, depois ocupadas em parte por conjuntos habitacionais, invasões de terras vêm ocorrendo desde 1970. As consequências dessas ocupações informais são consideradas pela mídia e pelo governo como o maior problema da cidade. Ocupações também ocorreram em áreas do setor privado e das 

instituições localizadas dentro das fronteiras da Primeira Légua Patrimonial, na 

primeira periferia da cidade, chamadas baixadas. Essas são as áreas alternativas para moradia encontradas pelos mais pobres para ter abrigo perto do local de trabalho e acesso às instalações no centro principal da cidade. 

O Plano Diretor Urbano do Município de Belém (Lei Municipal nº 7.603, de 13 de janeiro de 1993) dispunha de um conjunto de definições para políticas setoriais a partir de diretrizes gerais e específicas para o desenvolvimento urbano e sócio-econômico do município. Em seu conteúdo há disposições sobre a produção e organização do espaço urbano, definições para as políticas de habitação, de transportes urbanos, de meio-ambiente, de abastecimento alimentar, de saneamento básico, saúde pública e educação básica. O plano traz ainda o desenho de um sistema municipal de informações para o planejamento e gestão. 

O Plano desenvolvido a partir de uma demanda do Poder Legislativo, segundo a Lei Orgânica do Município de Belém de 1990, foi construído em um contexto favorável à reforma urbana, instituiu um variado conjunto de instrumentos importantes de gestão urbanística. No entanto, várias dificuldades de ordens diversas, especialmente relativas à adequação administrativa, não permitiram a efetivação da implementação de suas determinações e utilização dos instrumentos nele constantes. Destaca-se nesse sentido a falta de regulamentação de seus instrumentos e a falta de maior empenho para a utilização do modelo espacial definido no plano. Além da ausência de regulamentação, em nível federal, de alguns instrumentos, considerados naquele contexto inconstitucionais. 

Com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257, de 10/07/2001), foram regulamentados os artigos 182 e 183 da Constituição Brasileira, que trata da Política de Desenvolvimento Urbano, através do detalhamento dos instrumentos de gestão urbana (a maioria já contemplada na lei do Plano Diretor de Belém em 1993), bem como a inclusão de novos procedimentos que deveriam ser adotados pelo poder público municipal. O Estatuto dispôs, também, que a lei que instituísse o Plano Diretor deveria ser revista, pelo menos, a cada dez anos. Desse modo tornou-se necessária à revisão e atualização da lei nº 7.603/1993. 

Já o Plano Diretor do Município de Belém (Lei Municipal 8.655, de 30 de julho de 2008), trouxe alguns avanços em relação ao detalhamento dos instrumentos urbanísticos e estabeleceu uma nova divisão territorial, baseada nos princípios d sustentabilidade ambiental. Para efeito de ordenamento territorial, o município de Belém foi dividido em duas macrozonas, zonas (de uso do solo) e zonas especiais.  

As macrozonas foram estabelecidas como forma de identificar o que é chamado de ambiente urbano e ambiente natural. Para efeitos de aplicação de parâmetros urbanísticos, as zonas de uso e ocupação do solo estão localizadas na macrozona do ambiente urbano que corresponde ao perímetro urbano de Belém e demais distritos (Icoaraci, Caratateua, Mosqueiro e Cotijuba). 

Nas macrozonas do ambiente natural, estão as áreas não urbanizadas das que possuem ambiente urbano, as demais ilhas, e Área de Proteção Ambiental dos Mananciais de abastecimento de Água de Belém, o que leva a uma superposição de definições com os aspectos ambientais que incidem sobre aquele território. 

Quadro 1 : Divisão territorial de Belém segundo o PD 2008: macrozonas e zonas de uso do solo

MACROZONAS

ZONAS DE USO DO SOLO

Macrozona do Ambiente Urbano (MZAU)

Zona Ambiente Urbano 1 ( ZAU 1)

Zona Ambiente Urbano 2 ( ZAU 2)

Zona Ambiente Urbano 3 ( ZAU 3)

Zona Ambiente Urbano 4 ( ZAU 4)

Zona Ambiente Urbano 5 ( ZAU 5)

Zona Ambiente Urbano 6 ( ZAU 6)

Zona Ambiente Urbano 7 ( ZAU 7)

Macrozona do Ambiente Natural (MZAN)

Zona Ambiente Natural 1 ( ZAN 1)

Zona Ambiente Natural 2 ( ZAN 2)

Zona Ambiente Natural 3 ( ZAN 3)

Já as zonas especiais, inicialmente definidas no plano de 1993, sofreram uma simplificação no que se refere a Zonas Especiais de Interesse Social, antes havia três modalidades: ZEIS de vazios, ZEIS de loteamentos clandestinos e ZEIS de cupações, tendo sido mantidas apenas as últimas. Foram criadas Zonas Especiais de Promoção Econômica e mantidas as Zonas Especiais de Interesse do Patrimônio Histórico e Cultura. 

Quadro 2 : Divisão territorial de Belém segundo o PD 2008: macrozonas e zonas especiais

MACROZONAS

ZONAS ESPECIAIS

Macrozona do Ambiente Urbano (MZAU)

Zona Especiais de Promoção Econômica (ZEPE)

Zona Especiais de Interesse Social (ZEIS)

Zona Especiais de Interesse do Patrimônio Histórico e Cultural (ZEIP)

Zona Especiais de Interesse Ambiental (ZEIA)

FONTE: 

Belém (PA). Prefeitura. 2012. Disponível em: http://www.belem.pa.gov.br/panodiretor. Acesso em: nov. 2012.  

LIMA, JJ Ferreira e VENTURA Neto, R da Silva. Elaboração de subsídios técnicos e analíticos para a revisão do Plano Diretor do Município de Belém (Lei nº 8.655/2008) – Produto 1: análise da legislação urbanística e ambiental. Paper, 2023. 

Considerações sobre a estrutura urbana de Belém

A cidade de Belém ocupa uma área de 13.000 hectares na interseção dos rios Pará e Guamá, na baía de Guajará. O crescimento da cidade consolidou-se com o crescimento de agregações ao redor do centro histórico e além da Primeira Légua Patrimonial na direção da rodovia nacional. A partir dos anos setenta, o BNH, criado em 1964, começou a atuar efetivamente no suprimento de habitação para os pobres na medida em que a periferização tornou-se mais intensa em Belém e nos municípios ao redor.

Conjuntos habitacionais horizontais representavam apenas uma parte do esforço em fornecer moradia de baixo custo. O conjunto habitacional existe entre outras tipologias, como edifícios verticais e outras formas de intervenções que visavam melhorar as favelas existentes e impedir a invasão de conjuntos habitacionais parcialmente ocupados.

A história do ramo imobiliário de que trata a maior parte dos estudos da ocupação de Belém mostra que o padrão de ocupação do centro principal da cidade e das invasões na periferia é explicado por um mercado altamente especulativo em terrenos, que atingiam altos preços.

A escassez de habitações populares é resultado das mudanças nas políticas do governo central, que não preveniu a compra especulativa de terra, com repercussões nas iniciativas locais e estaduais (Trindade Jr, 1998).

A habitação de caráter social tem sido oferecida em Belém desde 1965, as o primeiro conjunto habitacional foi construído pela Companhia de habitação do Estado do Pará – (COHAB/PA) em 1973. Além da empresa estatal, existem outras duas instituições que fornecem unidades habitacionais e infraestrutura, o Instituto de Servidores Públicos do Estado do Pará (IPASEP) e a Caixa Econômica Federal (CEF).

As ocupações ao longo dos principais eixos da periferia ocupam lotes ao longo das estradas que substituíram os trilhos de trens serviram como uma “espinha dorsal” para a construção de casas ao longo delas. O relacionamento entre a periferia em seu processo de formação e a cidade dependia dessas estradas.

A estrada Augusto Montenegro foi planejada como uma rodovia para substituir os trilhos que ligavam a Primeira Légua Patrimonial ao Distrito de Pinheiro. A construção da estrada atraiu sua ocupação. As propriedades rurais, que caracterizavam aquela área originalmente, foram substituídas pela construção de casas. As grandes propriedades rurais tinham grandes fachadas de frente para a estrada.

Quando foram transformadas para novos usos, as casas foram construídas em lotes rurais inteiros na medida em que foram vendidos para construtores públicos e privados, e a terra foi liberada para a construção das casas. Esse foi o início de uma “explosão” de ocupação da periferia. Começou com uma ocupação densa ao redor da junção principal com a Primeira Légua Patrimonial, onde os primeiros conjuntos habitacionais foram construídos, e foi seguido por ocupações ao redor de áreas institucionais. A acessibilidade da periferia ao centro da cidade e adjacências começou a ser comprometida pela falta de contiguidade e pela escassez de vias que ligassem uma área à outra.

Na década de 1980, as áreas periféricas testemunharam a construção de condomínios luxuosos ao longo das mesmas vias. O padrão resultante é uma espécie de colcha de retalhos, com fragmentos esparsos que mal se conectam à rede viária principal. Os problemas de transporte e os conflitos sociais nesse ambiente aparecem na imprensa diária, e foram fonte de estudos sociológicos (Abelém, 1984).

A forma construída de cidades como Belém na região amazônica brasileira demonstra os resultados das tendências econômicas ao longo das últimas quatro décadas. A cidade carece de equilíbrio entre seu centro e periferia em termos de provisão de serviços. Dentre outros fatores, essas diferenças entre centro e periferia são atribuídas a falhas na implementação do sistema de controle do desenvolvimento (planos diretores e legislação de zoneamentos), e ao favorecimento institucional e administrativo aos grupos de elite, resultando em falhas nas prioridades do processo de urbanização.

Nas primeiras décadas do século XXI os problemas do centro congestionado, crescimento fragmentado da periferia e intensificação dos problemas de déficit infraestrutural, a despeito do arruamento da primeira légua patrimonial ter garantido espaço para a intensificação da verticalização e o adensamento horizontal da periferia.

As consequências negativas do declínio de Belém podem ser vistas na escassez e déficit de moradias. A periferia de Belém foi alvo de diferentes tipos de ocupação desde 1950. Uma tendência inicial foi a distribuição de terras a instituições públicas nas duas rotas principais sobre as quais a cidade deveria crescer. O Exército, a Marinha e institutos de pesquisa ocuparam terras no que foi chamado de “Cinturão Institucional” da cidade. A natureza desse uso da terra (ex.: defesa) criou grandes áreas com restrições ao acesso.
Nessas áreas, depois ocupadas em parte por conjuntos habitacionais, invasões de terras vêm ocorrendo desde 1970. As consequências dessas ocupações informais são consideradas pela mídia e pelo governo como o maior problema da cidade. Ocupações também ocorreram em áreas do setor privado e das instituições localizadas dentro das fronteiras da Primeira Légua Patrimonial, na
primeira periferia da cidade, chamadas baixadas. Essas são as áreas alternativas para moradia encontradas pelos mais pobres para ter abrigo perto do local de trabalho e acesso às instalações no centro principal da cidade.

O Plano Diretor Urbano do Município de Belém (Lei Municipal nº 7.603, de 13 de janeiro de 1993) dispunha de um conjunto de definições para políticas setoriais a partir de diretrizes gerais e específicas para o desenvolvimento urbano e sócio-econômico do município. Em seu conteúdo há disposições sobre a produção e organização do espaço urbano, definições para as políticas de habitação, de transportes urbanos, de meio-ambiente, de abastecimento alimentar, de saneamento básico, saúde pública e educação básica. O plano traz ainda o desenho de um sistema municipal de informações para o planejamento e gestão.

O Plano desenvolvido a partir de uma demanda do Poder Legislativo, segundo a Lei Orgânica do Município de Belém de 1990, foi construído em um contexto favorável à reforma urbana, instituiu um variado conjunto de instrumentos importantes de gestão urbanística. No entanto, várias dificuldades de ordens diversas, especialmente relativas à adequação administrativa, não permitiram a efetivação da implementação de suas determinações e utilização dos instrumentos nele constantes. Destaca-se nesse sentido a falta de regulamentação de seus instrumentos e a falta de maior empenho para a utilização do modelo espacial definido no plano. Além da ausência de regulamentação, em nível federal, de alguns instrumentos, considerados naquele contexto inconstitucionais.

Com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257, de 10/07/2001), foram regulamentados os artigos 182 e 183 da Constituição Brasileira, que trata da Política de Desenvolvimento Urbano, através do detalhamento dos instrumentos de gestão urbana (a maioria já contemplada na lei do Plano Diretor de Belém em 1993), bem como a inclusão de novos procedimentos que deveriam ser adotados pelo poder público municipal. O Estatuto dispôs, também, que a lei que instituísse o Plano Diretor deveria ser revista, pelo menos, a cada dez anos. Desse modo tornou-se necessária à revisão e atualização da lei nº 7.603/1993.

Já o Plano Diretor do Município de Belém (Lei Municipal 8.655, de 30 de julho de 2008), trouxe alguns avanços em relação ao detalhamento dos instrumentos urbanísticos e estabeleceu uma nova divisão territorial, baseada nos princípios d sustentabilidade ambiental. Para efeito de ordenamento territorial, o município de Belém foi dividido em duas macrozonas, zonas (de uso do solo) e zonas especiais.

As macrozonas foram estabelecidas como forma de identificar o que é chamado de ambiente urbano e ambiente natural. Para efeitos de aplicação de parâmetros urbanísticos, as zonas de uso e ocupação do solo estão localizadas na macrozona do ambiente urbano que corresponde ao perímetro urbano de Belém e demais distritos (Icoaraci, Caratateua, Mosqueiro e Cotijuba).

Nas macrozonas do ambiente natural, estão as áreas não urbanizadas das que possuem ambiente urbano, as demais ilhas, e Área de Proteção Ambiental dos Mananciais de abastecimento de Água de Belém, o que leva a uma superposição de definições com os aspectos ambientais que incidem sobre aquele território.

Quadro 1 : Divisão territorial de Belém segundo o PD 2008: macrozonas e zonas de uso do solo

MACROZONAS

ZONAS DE USO DO SOLO

Macrozona do Ambiente Urbano (MZAU)

Zona Ambiente Urbano 1 ( ZAU 1)

Zona Ambiente Urbano 2 ( ZAU 2)

Zona Ambiente Urbano 3 ( ZAU 3)

Zona Ambiente Urbano 4 ( ZAU 4)

Zona Ambiente Urbano 5 ( ZAU 5)

Zona Ambiente Urbano 6 ( ZAU 6)

Zona Ambiente Urbano 7 ( ZAU 7)

Macrozona do Ambiente Natural (MZAN)

Zona Ambiente Natural 1 ( ZAN 1)

Zona Ambiente Natural 2 ( ZAN 2)

Zona Ambiente Natural 3 ( ZAN 3)

Já as zonas especiais, inicialmente definidas no plano de 1993, sofreram uma simplificação no que se refere a Zonas Especiais de Interesse Social, antes havia três modalidades: ZEIS de vazios, ZEIS de loteamentos clandestinos e ZEIS de cupações, tendo sido mantidas apenas as últimas. Foram criadas Zonas Especiais de Promoção Econômica e mantidas as Zonas Especiais de Interesse do Patrimônio Histórico e Cultura. 

Quadro 2 : Divisão territorial de Belém segundo o PD 2008: macrozonas e zonas especiais

MACROZONAS

ZONAS ESPECIAIS

Macrozona do Ambiente Urbano (MZAU)

Zona Especiais de Promoção Econômica (ZEPE)

Zona Especiais de Interesse Social (ZEIS)

Zona Especiais de Interesse do Patrimônio Histórico e Cultural (ZEIP)

Zona Especiais de Interesse Ambiental (ZEIA)

FONTE: 

Belém (PA). Prefeitura. 2012. Disponível em: http://www.belem.pa.gov.br/panodiretor. Acesso em: nov. 2012.  

LIMA, JJ Ferreira e VENTURA Neto, R da Silva. Elaboração de subsídios técnicos e analíticos para a revisão do Plano Diretor do Município de Belém (Lei nº 8.655/2008) – Produto 1: análise da legislação urbanística e ambiental. Paper, 2023. 

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