Isso é Belém

Considerações sobre a estrutura urbana de Belém 

A cidade de Belém ocupa uma área de 13.000 hectares na interseção dos rios Pará e Guamá, na baía de Guajará. O crescimento da cidade consolidou-se com o crescimento de agregações ao redor do centro histórico e além da Primeira Légua Patrimonial na direção da rodovia nacional. A partir dos anos setenta, o BNH, criado em 1964, começou a atuar efetivamente no suprimento de habitação para os pobres na medida em que a periferização tornou-se mais intensa em Belém e nos municípios ao redor.  

Conjuntos habitacionais horizontais representavam apenas uma parte do esforço em fornecer moradia de baixo custo. O conjunto habitacional existe entre outras tipologias, como edifícios verticais e outras formas de intervenções que visavam melhorar as favelas existentes e impedir a invasão de conjuntos habitacionais parcialmente ocupados.  

A história do ramo imobiliário de que trata a maior parte dos estudos da ocupação de Belém mostra que o padrão de ocupação do centro principal da cidade e das invasões na periferia é explicado por um mercado altamente especulativo em terrenos, que atingiam altos preços.  

A escassez de habitações populares é resultado das mudanças nas políticas do governo central, que não preveniu a compra especulativa de terra, com repercussões nas iniciativas locais e estaduais (Trindade Jr, 1998). 

A habitação de caráter social tem sido oferecida em Belém desde 1965,  as o primeiro conjunto habitacional foi construído pela Companhia de habitação do Estado do Pará – (COHAB/PA) em 1973. Além da empresa estatal, existem outras duas instituições que fornecem unidades habitacionais e infraestrutura, o Instituto de Servidores Públicos do Estado do Pará (IPASEP) e a Caixa Econômica Federal (CEF). 

As ocupações ao longo dos principais eixos da periferia ocupam lotes ao longo das estradas que substituíram os trilhos de trens serviram como uma “espinha dorsal” para a construção de casas ao longo delas. O relacionamento entre a periferia em seu processo de formação e a cidade dependia dessas estradas. 

A estrada Augusto Montenegro foi planejada como uma rodovia para substituir os trilhos que ligavam a Primeira Légua Patrimonial ao Distrito de Pinheiro. A construção da estrada atraiu sua ocupação. As propriedades rurais, que caracterizavam aquela área originalmente, foram substituídas pela construção de casas. As grandes propriedades rurais tinham grandes fachadas de frente para a estrada. 

Quando foram transformadas para novos usos, as casas foram construídas em lotes rurais inteiros na medida em que foram vendidos para construtores públicos e privados, e a terra foi liberada para a construção das casas. Esse foi o início de uma “explosão” de ocupação da periferia. Começou com uma ocupação densa ao redor da junção principal com a Primeira Légua Patrimonial, onde os primeiros conjuntos habitacionais foram construídos, e foi seguido por ocupações ao redor de áreas institucionais. A acessibilidade da periferia ao centro da cidade e adjacências começou a ser comprometida pela falta de contiguidade e pela escassez de vias que ligassem uma área à outra. 

Na década de 1980, as áreas periféricas testemunharam a construção de condomínios luxuosos ao longo das mesmas vias. O padrão resultante é uma espécie de colcha de retalhos, com fragmentos esparsos que mal se conectam à rede viária principal. Os problemas de transporte e os conflitos sociais nesse ambiente aparecem na imprensa diária, e foram fonte de estudos sociológicos (Abelém, 1984).  

A forma construída de cidades como Belém na região amazônica brasileira demonstra os resultados das tendências econômicas ao longo das últimas quatro décadas. A cidade carece de equilíbrio entre seu centro e periferia em termos de provisão de serviços. Dentre outros fatores, essas diferenças entre centro e periferia são atribuídas a falhas na implementação do sistema de controle do desenvolvimento (planos diretores e legislação de zoneamentos), e ao favorecimento institucional e administrativo aos grupos de elite, resultando em falhas nas prioridades do processo de urbanização. 

Nas primeiras décadas do século XXI os problemas do centro congestionado, crescimento fragmentado da periferia e intensificação dos problemas de déficit infraestrutural, a despeito do arruamento da primeira légua patrimonial ter garantido espaço para a intensificação da verticalização e o adensamento horizontal da periferia. 

As consequências negativas do declínio de Belém podem ser vistas na escassez e déficit de moradias. A periferia de Belém foi alvo de diferentes tipos de ocupação desde 1950. Uma tendência inicial foi a distribuição de terras a instituições públicas nas duas rotas principais sobre as quais a cidade deveria crescer. O Exército, a Marinha e institutos de pesquisa ocuparam terras no que foi chamado de “Cinturão Institucional” da cidade. A natureza desse uso da terra (ex.: defesa) criou grandes áreas com restrições ao acesso. 

Nessas áreas, depois ocupadas em parte por conjuntos habitacionais, invasões de terras vêm ocorrendo desde 1970. As consequências dessas ocupações informais são consideradas pela mídia e pelo governo como o maior problema da cidade. Ocupações também ocorreram em áreas do setor privado e das 

instituições localizadas dentro das fronteiras da Primeira Légua Patrimonial, na 

primeira periferia da cidade, chamadas baixadas. Essas são as áreas alternativas para moradia encontradas pelos mais pobres para ter abrigo perto do local de trabalho e acesso às instalações no centro principal da cidade. 

O Plano Diretor Urbano do Município de Belém (Lei Municipal nº 7.603, de 13 de janeiro de 1993) dispunha de um conjunto de definições para políticas setoriais a partir de diretrizes gerais e específicas para o desenvolvimento urbano e sócio-econômico do município. Em seu conteúdo há disposições sobre a produção e organização do espaço urbano, definições para as políticas de habitação, de transportes urbanos, de meio-ambiente, de abastecimento alimentar, de saneamento básico, saúde pública e educação básica. O plano traz ainda o desenho de um sistema municipal de informações para o planejamento e gestão. 

O Plano desenvolvido a partir de uma demanda do Poder Legislativo, segundo a Lei Orgânica do Município de Belém de 1990, foi construído em um contexto favorável à reforma urbana, instituiu um variado conjunto de instrumentos importantes de gestão urbanística. No entanto, várias dificuldades de ordens diversas, especialmente relativas à adequação administrativa, não permitiram a efetivação da implementação de suas determinações e utilização dos instrumentos nele constantes. Destaca-se nesse sentido a falta de regulamentação de seus instrumentos e a falta de maior empenho para a utilização do modelo espacial definido no plano. Além da ausência de regulamentação, em nível federal, de alguns instrumentos, considerados naquele contexto inconstitucionais. 

Com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257, de 10/07/2001), foram regulamentados os artigos 182 e 183 da Constituição Brasileira, que trata da Política de Desenvolvimento Urbano, através do detalhamento dos instrumentos de gestão urbana (a maioria já contemplada na lei do Plano Diretor de Belém em 1993), bem como a inclusão de novos procedimentos que deveriam ser adotados pelo poder público municipal. O Estatuto dispôs, também, que a lei que instituísse o Plano Diretor deveria ser revista, pelo menos, a cada dez anos. Desse modo tornou-se necessária à revisão e atualização da lei nº 7.603/1993. 

Já o Plano Diretor do Município de Belém (Lei Municipal 8.655, de 30 de julho de 2008), trouxe alguns avanços em relação ao detalhamento dos instrumentos urbanísticos e estabeleceu uma nova divisão territorial, baseada nos princípios d sustentabilidade ambiental. Para efeito de ordenamento territorial, o município de Belém foi dividido em duas macrozonas, zonas (de uso do solo) e zonas especiais.  

As macrozonas foram estabelecidas como forma de identificar o que é chamado de ambiente urbano e ambiente natural. Para efeitos de aplicação de parâmetros urbanísticos, as zonas de uso e ocupação do solo estão localizadas na macrozona do ambiente urbano que corresponde ao perímetro urbano de Belém e demais distritos (Icoaraci, Caratateua, Mosqueiro e Cotijuba). 

Nas macrozonas do ambiente natural, estão as áreas não urbanizadas das que possuem ambiente urbano, as demais ilhas, e Área de Proteção Ambiental dos Mananciais de abastecimento de Água de Belém, o que leva a uma superposição de definições com os aspectos ambientais que incidem sobre aquele território.